Úřad pro zahraniční styky a informace 

I.
Účel kontroly

V totalitních režimech byly zpravodajské služby významným mocenským nástrojem. Charakter jejich činnosti je předurčoval k poměrně masivnímu porušování lidských práv, a to především v boji "proti vnitřnímu nepříteli". Tak byly zpravodajské služby společností také vnímány a toto vnímání do určité míry přetrvává i v průběhu demokratického transformačního procesu.

Ve státech, jejichž politický systém se transformuje z totalitních režimů na klasické parlamentní demokracie, respektující v plném rozsahu práva a svobody občanů, proto přispívá parlamentní a demokratická kontrola zpravodajských služeb ve významné míře i k jejich začlenění do demokratizace celé společnosti a ke vnímání zpravodajských služeb jako nedílné potřebné součásti nového demokratického systému.

Demokratická a parlamentní kontrola je důležitá především z těchto důvodů:

1. Parlamentní dohled přispívá k nalezení rovnováhy mezi bezpečností a svobodou občanů

   Zpravodajské služby jsou za určitých podmínek oprávněny při plnění svých úkolů zasahovat do práv a svobod osob. Na rozdíl od policejních bezpečnostních složek, které slouží k vynucování práva a které smí zasahovat až v případě porušení příslušných trestně-právních předpisů, mohou zpravodajské služby vstupovat do práv a svobod osob již při pouhém podezření z ohrožení zájmů státu.

2. Parlamentní dohled přispívá k překonání všeobecné nedůvěry občanů vůči zpravodajským službám a napomáhá k tomu, aby občané věřili, že zpravodajské služby jednají v souladu se zákony

   Neexistuje-li parlamentní nebo jiná nezávislá kontrola (tj. kontrola mimo moc výkonnou), nemá veřejnost žádné bližší povědomí o činnosti zpravodajských služeb, neboť z povahy této činnosti vyplývá, že je nutné konat ji zpravidla utajeně. Veřejnost nebo její část si může myslet, že si zpravodajské služby "dělají, co chtějí", ačkoliv tomu tak v demokratických státech zpravidla není. Avšak už jen tento názor vede k tomu, že se aktivity zpravodajských služeb považují za podezřelé, ohrožující práva a svobody občanů.

3. Oprávnění získávat informace, které jsou ostatním nepřístupné, poskytuje zpravodajským službám schopnost získat vliv, který lze zneužít

   Informace jsou důležitým a nepochybně účinným nástrojem k ovlivňování jednání jiných osob. Exkluzivita informací, které mají zpravodajské služby možnost získávat, vytváří prostor pro jejich použití nebo zneužití k jiným účelům, než ke kterým jsou určeny. Přitom vytvoření určitého vlivu v demokratických státech pomocí informací je daleko jednodušší než pomocí veřejné moci samotné. Rozdělení moci mezi exekutivu, moc zákonodárnou a moc soudní totiž zneužití moci účinně brání.

4. Zpravodajské služby disponují poměrně rozsáhlými technickými a finančními prostředky

   K realizaci svých pravomocí zpravodajské služby disponují technikou, která jim umožňuje skrytě získávat citlivé informace o subjektech jejich zájmu, i když tyto subjekty nepřekročí zákon. Jiné orgány státu takové oprávnění nemají. K tomu, aby zpravodajské služby získávaly tyto informace skutečně v případech, kdy je to nezbytné k plnění jejich úkolů, je jejich kontrola nezbytná. Součástí této kontroly by měl být i způsob nakládání se získanými informacemi a jejich zajištění proti zneužití.

   Finanční prostředky jsou zpravodajským službám přidělovány v rámci státního rozpočtu a jako všechny ostatní veřejné finance musí podléhat kontrole. Použití těchto finančních prostředků má specifický charakter a tomu odpovídá i prováděná kontrola, která má dvě základní formy.

   Za prvé kontrola dodržování použití finančních prostředků podle členění schváleného rozpočtem. V rámci této kontroly ovšem nelze měřit efektivitu zpravodajských služeb výší použitých finančních prostředků, ale spíše samotné použití finančních prostředků na skutečně provedené aktivity zpravodajských služeb. Za druhé kontrola nakládání finančních prostředků v souladu s příslušnými právními a vnitřními předpisy. Tato kontrola zpravidla náleží do působnosti nezávislého specializovaného orgánu.

II.
Rozsah kontroly

1. postavení zpravodajské služby v rámci moci výkonné;
2. okruh působnosti zpravodajské služby;
3. vnější vztahy k ostatním složkám státní moci, vztahy mezi službami a vztahy k cizím zpravodajským službám;
4. základní metody činnosti, používání zpravodajských prostředků, získávání informací a nakládání s nimi;
5. formy a mechanismy kontroly;
6. postavení, povinnosti a práva a odměňování zaměstnanců zpravodajské služby;
7. zásady financování zpravodajské služby a nakládání s finančními prostředky a majetkem státu a sociálního zabezpečení zaměstnanců zpravodajské služby;
8. statut zpravodajské služby, který blíže definuje normy obsažené v příslušných zákonech.

Statut schvalovaný zpravidla vládou obsahuje pravidla a postupy, které z důvodu nutnosti jejich utajení nemohou být upraveny právním předpisem, ale nelze jejich úpravu ponechat na vůli zpravodajské služby. Statut zpravidla blíže definuje

1. způsob hospodaření s finančními prostředky a hmotným a nehmotným majetkem;
2. způsob a postup při používání zpravodajských metod a prostředků;
3. odměňování, materiální a sociální zajištění zaměstnanců;
4. pravidla pro ochranu utajovaných skutečností;
5. pravidla ochrany zaměstnanců a objektů zpravodajské služby;
6. pravidla vnitřního toku informací.

III.
Systém kontroly

Systém kontroly zpravodajských služeb v jednotlivých státech vychází ze státního zřízení, politiky, historie a kultury dané země. Mocenské struktury totalitních režimů ovšem nenabízí přijatelný kontrolní systém odpovídající zásadám demokratického státu. Tento systém musí každý stát teprve vybudovat. Řešením není pouhé kopírování kontrolních mechanismů jiných demokratických států. Zahraničními modely se lze inspirovat, ale je třeba je vždy přizpůsobit politickým, historickým a kulturním podmínkám dané země. Při vytváření demokratického kontrolního systému zpravodajských služeb platí tyto zásady:

1. k dosažení systému kontroly a jeho rovnováhy musí být do kontroly zapojeny exekutiva, legislativa, soudní moc, případně nezávislý orgán;
2. parlamentní nebo nezávislý orgán má právo provádět slyšení, případně i vyšetřování, a předvolávat příslušného ministra nebo jiného odpovědného představitele exekutivy a zaměstnance zpravodajských služeb;
3. kontrolní orgány dodržují rovnováhu mezi utajováním skutečností, s nimiž se při kontrolní činnosti seznamují a transparentností, což je nezbytné pro získání důvěry jak na straně veřejnosti, tak na straně služeb;
4. parlamentní a nezávislé orgány mají přístup k informacím zpravodajských služeb a zaměstnanci zpravodajských služeb mohou být při jednání s nimi zbaveni mlčenlivosti (rozsah informací a zbavení mlčenlivosti není v některých státech absolutní a lze jej omezit z důvodu bezpečnosti státu);
5. parlamentní a nezávislé orgány mají k dispozici nezávislé experty na činnost zpravodajských služeb;
6. občané mají právo podat stížnost na činnost zpravodajských služeb, pokud se dotýká jejich práv a svobod, k nezávislému orgánu nebo soudu;
7. zpravodajské služby předkládají parlamentním a nezávislým orgánům své výroční zprávy o činnosti; parlamentní kontrolní orgány jsou nezávislé na exekutivě, která nemá právo zasahovat do jejich jmenování;
8. členové parlamentních orgánů jsou významní představitelé politických stran, včetně opozice, v některých státech představitelé opozice tyto orgány řídí;
9. exekutiva vytváří koordinační orgán pro činnost zpravodajských služeb, který plní roli styčného orgánu mezi zpravodajskými službami a politickými představiteli při určování úkolů zpravodajských služeb a priorit jejich činnosti;
10. zaměstnanci zpravodajských služeb nejsou zbaveni trestní odpovědni za svoji činnost ve zpravodajských službách,
    zpravodajské služby jsou politicky neutrální a jejich zaměstnanci nejsou členy politických stran.

Rozhodující částí kontrolního systému je kontrola mocí výkonnou. Exekutiva, která je odpovědná za činnost a financování zpravodajských služeb, má nejlepší předpoklady pro důslednou a kvalitní kontrolu zpravodajských služeb. Čím je úroveň této kontroly vyšší, tím menší problémy musí řešit kontrola parlamentní a soudní. Nelze ovšem zapomenout na to, že z pohledu demokratizace společnosti jsou významné především ostatní součásti kontrolního systému, tedy kontrola parlamentní, soudní, případně další nezávislá kontrola.

Exekutivní kontrola

Zpravodajské služby, jako specifická součást moci výkonné, vyvíjí svoji činnost k zajištění politiky vlády a jejich cílů. K tomu musí mít soubor přesně definovaných úkolů, které službám zadávají a jejichž plnění kontrolují exekutivní orgány (prezident, vláda, ministerstva). Tyto orgány také obvykle odpovídají za jejich činnost.

Zpravodajské služby mohou provádět pouze takové operace, které vycházejí z předem stanovených úkolů. Jedním z hlavních úkolů exekutivy tedy je zajistit, aby zpravodajské služby plnily úkoly v souladu s danými požadavky. Ve vztahu ke kontrole pak platí, že čím více zájmu a pozornosti exekutivní orgány práci zpravodajských služeb věnují, tím lépe činnost zpravodajské služby znají a tím lepší kontrolní mechanismy mohou vytvořit.

Orgány, jimž jsou zpravodajské služby odpovědny, zpravidla samy kontrolu zpravodajských služeb neprovádějí, ale vytvářejí si k tomu výbory, či komise, případně jmenují jednotlivce, kteří činnost zpravodajských služeb kontrolují. Předpokladem jmenování jsou schopnosti, znalosti, zkušenosti s činností zpravodajských služeb a bezúhonnost příslušných osob.

K úkolům kontrolního orgánu obvykle patří:

• sledovat vnitřní předpisy zpravodajských služeb z pohledu zákonnosti zpravodajských aktivit;
• kontrolovat rozpočet zpravodajských služeb a posuzovat zda vynakládané prostředky slouží a jsou potřebné k plnění zadaných úkolů;
• sledovat produkci zpravodajských služeb a hodnotit její kvalitu;
• prověřovat aktivity zpravodajských služeb, které vzbuzují pochybnosti o jejich zákonnosti nebo oprávněnosti;
• prověřovat stížnosti na činnost zpravodajských služeb;
• posuzovat dodržování zákonné působnosti a koordinaci činnosti zpravodajských služeb.

Kontrolní orgán je většinou oprávněn seznamovat se se všemi dokumenty vztahujícími se ke kontrole a získávat jakékoliv informace od všech zaměstnanců zpravodajské služby.

Parlamentní kontrola

Existuje řada modelů parlamentní kontroly zpravodajských služeb, které vycházejí z ústavního a právního uspořádání v příslušném státu a jsou výsledkem určitého historického vývoje. Žádný z nich však nelze považovat za obecně správný a žádný z nich nelze označit za nejúčinnější. Vždy záleží na konkrétních podmínkách v daném státu, vztahu exekutivy a parlamentu (prezidentský nebo parlamentní systém), postavení zpravodajských služeb a důležitosti, či úloze, která je jim přikládána.

O níže uvedených oprávněních parlamentních kontrolních orgánů lze obecně říci, že v jednotlivých státech v různé míře existuje a osvědčila se:

• Kontrola rozpočtu zpravodajských služeb

Právo Parlamentu schvalovat státní rozpočet mu nepochybně dává právo kontrolovat i rozpočty zpravodajských služeb. Tato kontrola je do určité míry omezená, neboť rozpočet zpravodajských služeb většinou není Parlamentu předkládán v detailním členění na jednotlivé položky, ale často jako celková suma nebo jako součást rozpočtu příslušného ministerstva. Navíc zákonodárci nemají mnohdy prostředky ani potřebné znalosti k jeho důkladnému podrobnému posouzení. Nicméně i za těchto podmínek je považováno schvalování rozpočtu a jeho kontrola za efektivní formu parlamentního dohledu. Ostatně kontrolní orgán v různých státech disponuje oprávněním schvalovat a kontrolovat rozpočet zpravodajských služeb podrobněji, než Parlament jako celek.

• Jmenování ředitele zpravodajské služby

V některých státech má Parlament určitá oprávnění při jmenování ředitelů zpravodajských služeb. Jde buď o právo schválit nebo odmítnout kandidáta na tuto funkci (např.USA) nebo právo projednat předem toto jmenování, případně vyjádřit se k vhodnosti takového kandidáta (např. Maďarsko).

• Kontrola samotné činnosti zpravodajských služeb

V tomto směru se rozsah oprávnění kontrolních orgánů výrazně liší. Kontrolní orgány s nejrozsáhlejšími pravomocemi mohou získávat pravidelné informace od ředitelů služeb a jejích zaměstnanců o aktivitách zpravodajských služeb, včetně významných a očekávaných akcí a operací, mají právo nahlížet do dokumentů zpravodajských služeb od vnitřních předpisů, zpráv o činnosti po materiály probíhajících akcí a mají právo šetřit stížnosti osob na zasahování zpravodajské služby do jejich práv. V některých státech nejsou však parlamentní komise složeny ze zákonodárců, ale z nezávislých odborníků, kteří jsou jmenováni Parlamentem (např. Belgie), případně takové odborníky tyto komise využívají. V některých státech je vláda oprávněna odmítnout předložení příslušných dokumentů zpravodajské služby, pokud je to nutné k zachování bezpečnostních zájmů státu (např. Itálie). V některých státech se parlamentní kontrola činnosti zpravodajských služeb zužuje na předvolání představitelů služby k podání informací, přičemž tito představitelé mohou informace s odvoláním na jejich utajení odmítnout (Francie). V těchto státech však zpravidla existuje dobrá exekutivní kontrola zpravodajských služeb. Za minimální kontrolu činnosti zpravodajských služeb je považováno pouhé předkládání zpráv o činnosti zpravodajských služeb (např. Norsko).

• Kontrola používání zpravodajských prostředků

Tato kontrola zpravidla spočívá v dohledu nad zákonností při používání odposlechu nebo záznamu zpráv v telekomunikačním provozu, případně nad zásahy do listovního tajemství nebo domovní svobody. V některých státech jsou parlamentní orgány oprávněny povolovat i použití zpravodajských prostředků (např. SRN).

Soudní kontrola

Nejčastější formou soudní kontroly zpravodajských služeb je povolování použití zpravodajských prostředků, zpravidla odposlechu v telekomunikačním provozu. Soudy také řeší stížnosti občanů na činnost služeb (např. ve Velké Británii).

Speciální kontrolní orgány

Speciální kontrolní orgány jsou vytvářeny mimo klasickou strukturu dělby veřejné moci, a to spíše ve státech, kde neexistuje významnější parlamentní kontrola. Jsou to jednak různé vyšetřovací komise, které jsou zřizovány k prošetření konkrétního případu (např. Francie) nebo speciální nezávislé orgány, zabývající se např. ochranou osobních údajů (Řecko). Trvalé nezávislé kontrolní orgány nejsou příliš obvyklé. Příkladem může být Kanada, kde je taková komise složená z uznávaných expertů jmenovaných premiérem se souhlasem předsedů parlamentních poslaneckých klubů. Existují i speciální kontrolní orgány kombinující účast poslanců a jiných osob (Švédsko).

IV.
Problémy kontroly

1. Požadavek ochrany utajovaných skutečností

   Tento požadavek nepochybně kontrolní proces komplikuje, a to zejména u parlamentních kontrolních orgánů. Ochrana utajovaných skutečností uvnitř kontrolních orgánů totiž není vždy důsledná. Tendencí zpravodajských služeb je nesdělovat kontrolním orgánům utajované skutečnosti, což je vedeno praktickou obavou z prozrazení probíhajících operací, prozrazení svých zaměstnanců nebo zpravodajských zdrojů a v důsledku toho i z možného ohrožení jejich bezpečnosti.

   Tato obava zpravodajských služeb je v některých státech (jde zejména o nové demokracie procházející transformačním procesem od uzavřeného represivního státního aparátu k transparentním demokratickým institucím) opřena i o konkrétní zkušenosti. Tento postup však na druhou stranu může vytvářet prostor k utajení neschválených operací, k možnému zneužití služeb nebo k porušování lidských práv a svobod.

   Státy řeší tento problém různě. Buď zpravodajské služby utajované skutečnosti kontrolním orgánům vůbec nejsou povinny sdělovat, nebo je vláda, či prezident oprávněn odmítnout předložení utajovaných skutečností z důvodu ohrožení bezpečnosti. Rozsah poskytovaných utajovaných skutečností je případně jinak omezen (vynechány jsou zdroje, totožnost zaměstnanců služby apod.) anebo jsou členové parlamentních orgánů natolik odpovědní a korektní, že prozrazení utajovaných skutečností nedopustí a zpravodajské služby jim poskytují utajované skutečnosti bez omezení.

2. Pravomoc zpravodajských služeb jednat samostatně

   K tomu, aby služby mohly efektivně plnit své úkoly, musí mít pravomoc jednat samostatně. Tato určitá autonomie je nutná, aby služby nepodlehly zpolitizování a neprodukovaly účelové informace. Pro aktivity zpravodajských služeb je v tomto směru zásadní profesionální úsudek a etika.

   Ty se, kromě jiného, nejlépe vytvářejí, pokud jsou zpravodajské služby dlouhodobě stabilizovány a nejsou zmítány zásadními organizačními, či personálními otřesy. Pro kontrolní činnost je ovšem možnost zpravodajských služeb jednat podle vlastního uvážení nepochybně problémem.

3. Závislost kontrolních orgánů na vstřícnosti zpravodajských služeb při poskytování informací

   Všechny kontrolní orgány - pokud má být jejich činnost smysluplná - musí vědět, na co se mají zpravodajských služeb ptát a jaká vysvětlení chtějí znát. To je důležité pro jejich schopnost provést adekvátní posouzení a závěry při kontrolní činnosti. Na rozdíl od jiných oblastí je totiž obtížné, ne-li nemožné získat informace nebo další názory, potřebné k doplnění nebo porovnání z jiných zdrojů, než od zpravodajské služby.

   Zpravodajské služby z povahy věci sdělí kontrolnímu orgánu vždy pouze to, na co se ptá. Při nedostatečné znalosti problematiky mohou kontrolní orgány činit nesprávné, či ukvapené závěry, které mohou vést ke ztrátě jejich nezávislosti nebo nezaujatosti a tím i účelu jejich kontrolní činnosti. Demokratické státy se tento problém snaží řešit např. účastí nezávislých expertů v kontrolních orgánech nebo v jejich personálu.

4. Vztahy mezi kontrolním orgánem a zpravodajskou službou

   Kvalita kontroly a rozsah poskytovaných informací jsou do značné míry závislé na vztahu mezi zpravodajskou službou a kontrolním orgánem. Nepřátelský postoj jedné nebo obou stran nevyhnutelně vytvoří téměř nepřekonatelné bariéry a vyústí v konfrontaci. Naopak příliš vstřícný a přátelský přístup kontrolního orgánu může vést ke ztrátě nezávislosti kontrolního orgánu a neschopnosti objektivního hodnocení.

   Nesmírně důležitý je proto vzájemný respekt. Jeho vytvoření ovšem záleží vždy na obou stranách. Parlamentní kontrolní orgány by měly, vedle své primární kontrolní funkce, mít schopnost být určitým zástupcem a obhájcem zpravodajských služeb před veřejností. Tato schopnost je však závislá na jak míře autority, tak i na vůli kontrolního orgánu.